Vytisknout

Marek Čaněk: Když chybí politický zájem o rovnoprávné postavení pracovních migrantů a migrantek. Přístupy odborů a inspekce práce v České republice

Zveřejněno: 28. únor 2012. Kategorie: Publikace

V této rubrice Vám chceme zpřístupnit také texty (nebo alespoň odkázat na jejich části), které nevznikly v rámci našich aktivit, ale které považujeme za ideově spřízněné, a které podle našeho názoru přispívají ke kritickému pochopení současných procesů.
 
Text Marka Čaňka pojednává o politice, kterou v posledních přibližně šesti letech praktikuje Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR ve vztahu nelegálnímu zaměstnávání a pracovní migraci. Jeho autor je doktorandem na Ústavu politologie Filosofické fakulty UK, kde se zabývá regulací pracovní migrace v České republice; je členem redakční rady migraceonline.cz. Jeho text byl v originále uveřejněn v lednu 2012 jako badatelský příspěvek na serveru migraceonline.cz

Se svolením autora uveřejňujeme pouze výňatky textu; ponechali jsme v nich citační odkazy, ale nezahrnuli závěrečný seznam literatury.



Současné politiky Ministerstva práce a sociálních věcí mají přinutit domácí nezaměstnané přijmout především méně kvalifikovaná pracovní místa, která by měli zahraniční pracovníci opustit. Tento způsob „zatraktivnění“ určitých pracovních pozic nastupuje místo alternativního přístupu, který by usiloval o zvyšování kvality a ohodnocení těchto pracovních míst. Tato analýza se převážně soustředí na roli odborů a inspekce práce ve vztahu ke zlepšování postavení pracovních migrantů.
(...)
 
Proměny migrační politiky a spolupráce institucí v oblasti migrace
Hospodářská krize od podzimu 2008 a související omezení poptávky po pracovní síle významně ovlivnily migrační politiku České republiky. Pro migrační politiku tohoto období je mimo jiné charakteristická transformace a zintenzivnění spolupráce státních institucí v různých oblastech migrace. Pro vysvětlení těchto změn však nepostačuje zmínit hospodářskou krizi. Ty totiž především souvisejí s přeskupením sociálních sil. Určité aspekty institucionální spolupráce se navíc od podzimu 2008 staly pouze zřejmější, protože měly základ už v předcházejících letech. Další část se bude soustředit na tři aspekty či tvrzení osvětlující změny v institucionální spolupráci.
 
Zaprvé, období rychlého ekonomického růstu do podzimu 2008 se dá charakterizovat jako částečné podřízení migrační politiky jakož i dalších veřejných politik kompetitivnímu státu (Čaněk 2010b, Drahokoupil 2009), které bylo vyjádřeno například v politické podpoře projektu zelených karet. Kompetitivní stát soutěží s dalšími státy v regionální či globální ekonomice o přilákání transnacionálního kapitálu na vlastní území, což zahrnuje i usnadnění přístupu ke vhodné pracovní síle pro kapitál (Jessop 2002). V době ekonomické krize bylo ministerstvo průmyslu a obchodu znatelně oslabeno. Zájmy zaměstnavatelů o dovoz levné pracovní síly ustoupily do pozadí ve prospěch bezpečnostních kritérií, ochrany domácího trhu práce a určité etnické či kulturní představě populace. To rovněž vedlo k upevnění pozice ministerstva vnitra jako mocenského centra migrační kontroly v Česku. Z hlediska institucionální spolupráce v oblasti migrace je zásadní, že se jednotlivé perspektivy hlavních ministerstev odpovědných za migrační politiku v době ekonomické krize přiblížily. O těchto různých perspektivách ministerstev je možné uvažovat jako o interakci a střetávání odlišných logik (policejní, trhu práce a populace) v byrokratickém poli, jak o nich píše Spire na příkladu vývoje migračních politik ve Francii od druhé světové války do roku 1975 (2005).
 
Zadruhé, už před začátkem hospodářské krize na podzim 2008 začínalo docházet k prohlubování a transformaci spolupráce jednotlivých hlavních resortů odpovědných za různé aspekty migrace. Meziresortní spolupráce získala v roce 2007 novou institucionální platformu ve formě ANACENu (Analytického centra pro ochranu státních hranic a migraci) a nadřazeného Koordinačního orgánu pro ochranu hranic a migraci, který se schází na úrovni náměstků jednotlivých ministerstev. Tento typ meziresortní analýzy a koordinace nejen v oblasti migrace je příkladem „řízení migrace“ (migračního managementu). Podle Geigera a Pécoud (2010) je možné tento přístup k migrační politice charakterizovat jako komplexní, koordinovaný, holistický a technokratický. Migrační politika se navíc v rámci řízení migrace propojila i s integrací (i)migrantů, jejíž koordinace přešla rovněž pod ministerstvo vnitra. Zvýšená role státu v oblasti migrační kontroly („řízení migrace“) není v rozporu s neoliberálním státem (Peck 2001b); zároveň dochází k zapojování řady nestátních aktérů do migrační kontroly (Guiraudon 2001) a od migrantů se očekává správa sebe sama (Geiger a Pécoud 2010). Diskurs řízení migrace, jak je vyjádřen v následující větě analytického materiálu ministerstva vnitra z roku 2010, představuje spolupráci státních úřadů jako nutnost, kterou není třeba dále vysvětlovat: „[p]roblematika migrace je natolik průřezová, že otázky spojené s cizineckým prvkem spadají do gesce řady státních orgánů“ (in Čaněk 2010a, Ministerstvo vnitra ČR 2010a). Co se zdá být z hlediska migračních expertů a expertek jako „holistický“ a „komplexní“ přístup však může ve skutečnosti představovat relativně omezenou a selektivní perspektivu (viz např. Scott 1998). Řízení migrace nabourává separaci jednotlivých logik ministerstev a proměňuje vytváření a střetávání představ o zájmu(ech) státu v oblasti migrační politiky mezi úředníky a úřednicemi (Spire 2005), jak o tom uvažoval Spire ještě v době, kdy novodobý koncept „řízení migrace“ neexistoval (Geiger a Pécoud 2010).
 
Za třetí, tzv. rozpory v přísnější regulaci režimu zaměstnávání a přístupnějšího režimu podnikání (Drbohlav a Medová 2009: 16) se už poněkolikáté staly předmětem úprav (viz Čaněk 2004), ale aktuálně se tak děje za zmíněných podmínek spolupráce resortů na řízení migrace a oslabení pozice ministerstva průmyslu. Státní instituce se zaměřily na kontrolu dodržování účelů pobytu (především podnikání), zpřísnil a omezil se přechod na účel pobytu podnikání, byl schválen nový zákaz tzv. švarcsystému, zintenzívnila se výměna informací a upravila se spolupráce jednotlivých kontrolních institucí. Se zpřísněním kontrol „nelegální“ práce a migrace souhlasili i zástupci odborů, což vysvětlují svými prioritami ochrany domácích pracovníků a vynucování minimálních mzdových a pracovních standardů. Zájem o minimální standardy (ve smyslu rovných podmínek pro podnikání) mají ale už ve větší míře i část kapitálu. Podle vedoucího právního oddělení Českomoravské konfederace odborových svazů (dále ČMKOS), Víta Samka, „odbory na [obcházení regulace] vždycky poukazovaly, ale prosazuje se to s poměrně malým, pomalým úspěchem teprve teď, když se to spolu s námi stalo už předmětem ohrožení zaměstnavatelů“. Tato aliance zástupců zaměstnavatelů a odborů znovu odkazuje na to, že by nedávné změny migrační politiky nebyly možné bez širších změn v mocenských vztazích, které jsou nastíněny výše.
(…)
 
Inspekce práce a práva pracovních migrantů
Státní úřad inspekce práce (dále jen inspekce práce) je potenciálně důležitou institucí pro zajištění efektivní regulace pracovních standardů všech pracovníků v prekérním postavení, což zahrnuje i pracovní migranty. V této části bude inspekce práce představena jako instituce, která se od svého vzniku potýká s marginalizací a nedostatečnými prostředky na svoji činnost. Podle dosavadních různorodých zkušeností, které jsou zmíněny níže, se v tuto chvíli nedá očekávat zásadní vliv této instituce na zlepšení postavení pracovních migrantů. Nenapomůže tomu ani aktuální zvýšení významu Státního úřadu inspekce práce, jeho vyšší rozpočet a vyšší počet inspektorů, ke kterému dochází na počátku roku 2012. Inspekce práce se má zaměřit na „boj s nelegální prací“, což zahrnuje i kontrolu nelegální práce migrantů. Otázky dodržování bezpečnosti práce a pracovněprávních vztahů a podmínek totiž zůstanou (politicky) podružné či podřízené této prioritě.
 
(…)
 
Na základě zkušeností s konkrétními podáními na inspekci práci panuje mezi pracovníky a pracovnicemi nevládních organizací zabývajících se migrací spíše skepse ohledně efektivity kontrol inspekce práce (Jelínková 2011a, Jelínková 2011b, Saková, Martínková 2009). Inspekce práce podle nich neplní roli instituce, kde by migranti mohli získat zastání, když se jim stane nespravedlnost v zaměstnání. Své názory vyjadřují například následovně: „Mám pocit, že když klientům radíme [podávat stížnosti], tak jim ještě škodíme … Klient pak obejde instituce, zjistí, že to nefunguje, a je na tom ještě hůř“. Už od roku 2006, kdy byla otázka rovných podmínek zahraničních pracovníků zařazena mezi roční úkoly kontrol, Státní úřad inspekce práce namítal, že dochází k obdobnému porušování pracovních podmínek u domácích i zahraničních pracovníků. Nerovné podmínky ve vztahu k uplatňování zákoníku práce se podle něho nepotvrdily: „Mnohdy medializované případy ztížených životních podmínek souvisely spíš s nekalými praktikami některých zprostředkovatelů práce, a to tím, že tito občané měli povinnost odvádět část svého výdělku osobám z jejich země, které jim v ČR umožnily pracovat“ (Státní 2007). Selhání v konkrétním případě i obecně při kontrolách inspekce práce však potvrdil veřejný ochránce práv. Například při šetření agentury Zetka auto s.r.o. zprostředkovávající pracovníky z Polska pro Škoda auto, a.s. podle něho: „příslušný oblastní inspektorát práce při kontrole nezjistil dostatečně skutkový stav věci a spokojil se s opatřeními zaměstnavatele, ačkoliv tato byla neuspokojivá“ (Veřejný ochránce práv 2007).
Kvůli jasnějšímu přiřazení inspekce práce k boji proti nelegální práci a migraci, který je jednou z politických priorit aktuálního ministra práce a sociálních věcí, tato instituce částečně opouští své marginalizované postavení. Inspekce práce získává od roku 2012 nové kompetence a také bývalé kontrolory z úřadů práce; ve struktuře inspekce práce tak vzniká sekce, která se zaměří na kontrolu nelegální práce. Jedním z hlavních indikátorů efektivity má být počet kontrol, kterých je pro rok 2012 v plánu až 200 tisíc. Tato „politika čísel“ (Spire 2008) nejspíše zásadně promění charakter fungování inspekce práce. Soustředění se na počty kontrol může ale přinést sporný efekt, protože půjde především o naplnění počtu kontrol (jak se vyjádřil jeden z inspektorů: „já je nasekám“). Nedostatek pracovních míst navíc nutí pracovníky přijímat práce na neformálním trhu práce: „Občan potřebuje nutně práci, potřebuje uživit rodinu, tak na to kývne. Můžete dělat statisíce kontrol a efekt je nulový“, vyjádřil se proto ke stanoveným počtům kontrol bývalý kontrolor úřadu práce, který od 1. ledna 2012 přechází na inspektorát práce. Přestože se ale tento kontrolor vyjadřuje kriticky ke značné části institucionálních reforem současného ministra práce a sociálních věcí, zároveň vítá sjednocení kontrol pracovněprávních vztahů pod jeden úřad a také další změny, jako je vyjasnění definice nelegální práce.
 
Tyto snahy ministra práce a sociálních věcí mají už zmíněnou podporu ze strany části podnikatelů a odborů. Zájem o koordinaci kontrol, zvýšení sankcí a výměnu informací jednotlivých kontrolních institucí také vychází z institucí, které spolupracují na řízení migrace. Pro část pracovních migrantů ze zemí mimo Evropskou unii tak může být těžší přizpůsobit se těmto změnám, udržet si aktuální práci a pobytovou legalitu. Týká se to například pracovníků, kteří pracují jako „živnostníci“ v továrnách. Samotné odstranění švarcsystému, které představuje „vynucený podvod“ (Spire 2008), je z hlediska udržování pracovních standardů pochopitelné. Nedá se ale předpokládat, že dojde k samotnému vymizení kvazilegality, která umožňuje propojení flexibility na trhu práce a částečné legality (Ruhs, Anderson 2010b), ale spíše k jejím proměnám a hledáním nových zdrojů a jiného organizování levné pracovní síly.
 
Soustředění se na kontroly nelegální práce a nelegální migrace kopíruje trend v jiných zemích Evropské unie (Vega 2009). Mezinárodní organizace práce (ILO) sice vítá související posilování inspekce práce, zároveň se ale obává toho, aby nedošlo při zaměření se na kontroly nelegální práce ke kompromitování hlavních rolí inspekce práce, které by měly spočívat v kontrole dodržování pracovních práv a bezpečnosti práce (Woolfson 2010). ILO se při více příležitostech vyjadřovala proti zapojování inspektorů práce do „boje“ proti nelegální migraci: „Hlavní rolí inspektorů práce má být ochrana pracovníků a ne dodržování cizineckého práva“ (Mezinárodní organizace práce in Spire 2008: 112). Při prohlubování spolupráce jednotlivých kontrolních institucí (cizinecká policie, inspektoráty práce, celní úřady, živnostenské úřady, správa sociálního zabezpečení, atd.), které sledují různé aspekty života migrantů, dochází ke konfliktu kontrol legality pobytu a kontrol dodržování pracovních práv v České republice. Při sledování zájmu o dodržování pracovních práv migrantů je proto vhodné částečné oddělení institucionální spolupráce a výměny informací jako tomu je například v USA či ve Francii (Čaněk 2010a, Spire 2008). V České republice při kontrole domácího trhu práce převažuje pohled jako by samozřejmých kategorií národního státu (Sayad 2006). Ta je sice předmětem různých institucionálních vyjednávání a sporů; ty ale nejsou zásadně narušovány pohledem, který by upřednostňoval dodržování pracovních práv všech pracovníků.
 
Závěr
Mobilizace institucí kolem „boje“ proti nelegální migraci a nelegální práci vstoupila v posledních letech do nové fáze. Zahrnuje do něho nové instituce, které spolupracují na odhalování různorodé skupiny „podvodníků“ – jsou to nejen zaměstnavatelé vyhýbající se placení vysokých odvodů za pracovníky, ale i pracovní migranti, jakož i oficiálně nezaměstnaní občané ČR, kteří si přivydělávají prací „na černo“ a „zneužívají“ sociální dávky. Od začátku roku 2012 platí nová definice nelegální práce, která byla zbavena předchozích nejasností umožňujících určité formy flexibility a obcházení zákoníku práce. Je tak vidět, že dochází k částečnému slaďování zájmů kapitálu a odborů ohledně udržování minimálních pracovních a mzdových standardů. Současné vládní politiky ale nehodlají jít nad rámec minimálních standardů, které zůstávají relativně nízko, o čemž svědčí i nezvýšení minimální mzdy od roku 2007. Skrze workfaristické politiky mají přinutit domácí nezaměstnané přijmout především méně kvalifikovaná pracovní místa, která by měli zahraniční pracovníci opustit.
 
Z hlediska zlepšování pozice prekérních pracovníků na trhu práce, tedy včetně pracovních migrantů, je dodržování minimálních mzdových a pracovních standardů zásadní. Současné snahy ministerstva práce a sociálních věcí kontrolovat minimální standardy v oblasti zaměstnávání pracovníků proto mohou mít na způsoby zaměstnávání určitý vliv: například snížit rozsah používání tzv. švarcsystému. Pro řadu pracovních migrantů ale tyto snahy znamenají hrozbu vyloučení z jejich současných pozic a ve svém důsledku i jejich ilegalizaci. Armádní terminologie „boje“ má nejspíše přehlušit to, že současná politika vůči nelegální práci je velmi úzce zaměřená a plná protikladů. Stát totiž politikami flexibilizace k informalizaci na trhu práce sám přispívá (Likić-Brborić 2007).
 
To, že migranti nemají místní občanství, je udržuje v podřadném postavení na trhu práce a přispívá k tomu, že pak plní určitá pracovní místa na sekundárním trhu práce. Jinými slovy, když se mluví o vykořisťování pracovních migrantů a nedodržování jejich práv, může to znamenat velmi různé věci. Záleží na tom, z jaké pozice se mluví a jestli mluvčí zohledňuje roli státu při vytváření zranitelné pozice migrantů. Odbory přitom v České republice tuto roli státu zatím nereflektovaly a dlouhodobě například podporují institut pracovního povolení, který migranta váže na konkrétního zaměstnavatele a vytváří tak nesvobodnou práci.

V současné době neexistuje v České republice politická síla, která by pomohla narovnávat nerovné postavení pracovních migrantů a migrantek v jednotlivých ekonomických odvětvích a geografických oblastech, o kterých se dlouhodobě ví, že se v nich objevuje vysoká míra vykořisťování a využívání levné pracovní síly ze zahraničí (ať už ze zemí mimo Evropskou unii či z Evropské unie) a kde jednotlivé státní instituce a samosprávy v určitých případech přispívají k ovládání zahraničních pracovníků zaměstnavateli (viz např. Jelínková, Hánová 2010, Křížková 2010). Některé z těchto geografických a průmyslových oblastí/zón je možné chápat jako „hraniční zóny“ (Squire 2011). Ty charakterizují procesy vytváření „hranice“ mezi pracovní silou podle etnicity, „rasy“, občanství a gender, která umožňuje snižování ceny práce v rámci výrobních řetězců a vztahů mezi firmami. Zahraniční pracovníci se u některých zaměstnavatelů potkávají s každodenním ponižováním a disciplinací. Zkušenosti pracovních migrantů a migrantek sice není možné zúžit na pracovní vykořisťování (viz Silverstein 2005), ale právě oblasti jako „Plzeň“ a „Borská pole“ se staly charakteristickými pro porušování práv pracovních migrantů. Stejně tak dnes už relativně známý případ stromkaři, tedy vykořisťování stovek pracovních dělníků a dělnic z Vietnamu, Slovenska, Rumunska a dalších zemí v lesnictví v České republice, leží na průsečíku různých státních politik: deregulace a růstu prekérní práce v lesnictví, veřejných zakázek, regulace trhu práce a migrační kontroly v době ekonomické krize (Čaněk 2011a, 2011b; Křížková 2011). Tyto případy a místa ukazují na potřebu komplexnějšího pohledu na problém dodržování pracovních práv migrantů. Musí zohlednit politickou podporu zahraničních investic a roli České republiky jako levného výrobního místa na semiperiferii Evropské unie, vytváření a udržování nerovností pracovních migrantů na trhu práce státem, kapitálem a prací (Silver 2003) a nedostatečnou regulaci prekérní pozice pracovních migrantů.
 
 
Analýza vznikla v rámci projektu „Systém pracovních kontrol imigrantů v ČR: je třeba inspirace odjinud”, který je realizován s laskavou podporou Velvyslanectví Spojených států v ČR.
 
V roce 2011 pracoval autor jako stipendista nadace Generations in Dialogue nadace Erste na výzkumu vývoje migrační politiky v České republice v době ekonomické krize.

 
 
 
(Marek Čaněk: „Když chybí politický zájem o rovnoprávné postavení pracovních migrantů a migrantek. Přístupy odborů a inspekce práce v České republice“, migraceonline.cz, 31. ledna 2012, http://www.migraceonline.cz/e-knihovna/?x=2324750; ve formátu .pdf dostupný na adrese http://aa.ecn.cz/img_upload/224c0704b7b7746e8a07df9a8b20c098/mcanek_analyza_politicky_zajem.pdf)